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    美國海關反規避調查研究

    文章來源: 國際貿易法評論
    作者:
    日期: 2019-05-06
    瀏覽次數: 114

    反規避措施是反傾銷和反補貼措施的延伸, 是國際貿易摩擦與競爭不斷激化的表現。美國是第一個對中國出口產品提起反規避調查的國家,2015年又引入了海關的反規避調查規則,也就是《2015年執行和保護法案》(the Enforce and Protect Act of 2015)(以下簡稱“EAPA”),并于2016年8月22日生效。自該法案生效后兩年多的時間內,美國海關與邊境保護局發起了16起反規避調查,除其中一起是針對來自越南的石油套管以外,其他15起均為來自中國的產品。因此,觀察與研究美國的反規避規則,對中國出口產品實現跨越這一貿易壁壘具有重要意義。

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    ???一、美國海關的反規避調查程序

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    ?(一)發起調查(Initiation the Investigation)?

    在收到申訴方提交的反規避申訴書后,如果美國海關與邊境保護局(U.S. Customs and Border Protection)的調查官員認為申訴書中包含的信息能合理的表明,被調查產品通過規避的方式進入美國境內,則最遲應在正式收到申訴書后15個工作日內決定是否發起調查。?

    自發起調查之日起,美國海關與邊境保護局的調查官員可以向進口商發放問卷并自行進行初步調查,包括核對分析申訴方提交的證據資料,就清關資料進行核對,派遣工作人員到涉案工廠進行實地檢查等。例如,2017年8月28日,美國海關與邊境保護局根據EAPA對Ceka Nutrition Inc (“Ceka”)涉嫌通過柬埔寨轉運來自中國的甘氨酸產品,規避反傾銷稅的征收進行反規避調查。2017年9月18日,美國海關與邊境保護局即向Ceka發放了CBP?Form 28問卷,要求提供其柬埔寨供應商JC Chemicals的生產情況。2017年10月31日,美國海關與邊境保護局的調查官員到柬埔寨供應商JC Chemicals的生產工廠進行了核查,包括工廠參觀、詢問公司員工等。

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    (二)初步裁定、臨時措施(Interim Measure)和正式立案(Commence formal Investigation)?

    如果初步調查認為,有合理的理由懷疑存在規避行為,美國海關與邊境保護局則會在立案后90天內做出初步裁定,并決定是否對涉案產品采取臨時措施。?

    例如,在上述對進口商Ceka的反規避調查中,2017年12月4日,美國海關與邊境保護局即發布公告,對Ceka規避來自中國的甘氨酸產品的反傾銷稅的行為進行正式調查,并且有證據顯示有合理懷疑表明Ceka通過規避向美國出口甘氨酸產品,因此同時采取臨時措施。

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    (三)、問卷調查????

    在正式立案調查后,美國海關與邊境保護局會通知涉案企業,向涉案進口商和出口企業發放調查問卷。自發放問卷之日起,涉案企業應在三周內提供答卷。問卷包括的內容非常廣泛,一般包括:公司的基本信息、股權結構;公司完整的生產流程、公司的固定資產設備清單、相關采購發票、匯款記錄等;原材料采購明細、相關采購單據、匯款記錄等;詳細的生產記錄;產品銷售明細,銷售的單據,客戶清單;生產工人的名錄,考勤記錄,工資發放情況等。

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    (四)最終裁決

    ?自立案之日起300日內,美國海關與邊境保護局做出最終決定,特殊情況下,可延長到360天做出最終決定。

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    ?二、美國海關認定規避行為的實踐分析?


    自EAPA實施后,在美國海關與邊境保護局發起的16起調查中,除一起因申訴方提交的申訴書不符合規定的標準而決定不予立案以外,到目前為止做出最終裁決的有六起。

    在美國海關與邊境保護局做出最終裁定的六起調查調查中,涉及通過“第三國轉運”進行規避的有四起,涉及的第三國包括泰國、馬來西亞和柬埔寨;涉及通過錯誤的海關稅則號歸類進行規避的有兩起。

    ?(一)認定通過第三國轉運構成規避的實踐?

    對于通過第三國轉運進行規避,美國海關與邊境保護局認定構成規避的理由主要包括在第三國工廠的產能不足以生產出口到美國的涉案產品;進口商填報的生產工廠不存在或是完全與涉案產品無關的其它公司在運營;股權結構和管理結構上與中國相關涉案產品的生產商存在關聯關系等。?

    以2017年8月14日,美國海關與邊境保護局在對Eastern Trading涉嫌通過泰國轉運來自中國的鋼絲衣架產品,規避反傾銷稅的征收行為進行反規避調查做出的裁決為例,美國海關與邊境保護局認定存在規避行為的理由包括:

    1、?Eastern Trading報告的泰國供應商Everbright Clothes Hanger(Thailand) Co., Ltd (“Everbright”)沒有能力生產足夠的數量出口給Eastern Trading,即公司的產能與對美國的出口量之間存在巨大差距。在現場核查中,美國海關與邊境保護局的調查官員詢問了Everbright的工廠經理和會計人員,經理與會計提供的關于鋼絲衣架的每年生產情況的預計相互矛盾,其會計人員提供的產量預計更高,但即使按照Everbright的會計預計的產量,其產能仍低于其向美國出口的鋼絲衣架的數量。

    2、進口商Eastern Trading在CF28中提供的“工廠”信息與實地核查發現的信息有重大差距:該公司正常營業時間沒有正常經營,只有部分機器運轉;在生產現場觀察到的生銹的鐵絲僅夠維持幾天的運營;關于原料的來源,公司人員的回答也相互矛盾,工廠經理解釋是從中國進口,而公司會計則解釋是從泰國購買,但是卻回答不出任何一家泰國供應商的名稱。因此美國海關與邊境保護局認為,根據現場核查,公司沒有足夠的機器、人員和原料來生產足夠的出口到美國的成品。

    3、Everbright公司的審計報告也使人對公司能否在調查期前生產涉案產品產生懷疑。公司成立證明顯示公司在2014年9月18日成立,但是財務報表顯示截至到2014年12月31日,公司沒有任何財產、廠房、設備及折舊等。2015年的審計報告只有很少的折舊,表明公司的設備只運營了一個半月。所以其審計報告也表明Everbright沒有足夠的機器、廠房和設備來生產向美國出口的鋼絲衣架。

    4、通過與美國商務部協調,美國海關與邊境保護局獲得了根據杭州Yingqing金屬制品公司和Qingqing公司的要求進行新出口商復審的材料。美國海關與邊境保護局認定,Everbright與中國公司Qingqing和Yingqing有關聯關系。而Qingqing和Yingqing均為中國的鋼絲衣架生產商,因此進一步證明Eastern Trading通過泰國的Everbright轉運從中國出口的鋼絲衣架。

    5、Eastern Trading從泰國購買鋼絲衣架的同時也直接從中國購買鋼絲衣架,一筆從Everbright購買鋼絲衣架產品的提單中顯示發貨方為Rongqing,而其中國生產商地址、電話和傳真與Qingqing和Yingqing完全相同。

    ?(二)認定通過錯誤的海關歸類構成規避的實踐?

    對于通過稅則號的錯誤歸類構成規避,美國海關與邊境保護局認定構成規避的理由主要是檢測發現進口的產品與進口報關時申報的產品不一致。?

    以2018年5月21日,美國海關與邊境保護局在對American Pacific Rubber, Inc.(“APAC”)涉嫌通過錯誤的海關稅則歸類,進口Ultra Pipe Manufactruing Co(“UPM”)生產的石油套管,規避反傾銷稅的征收行為進行反規避調查做出的裁決為例,美國海關與邊境保護局認定存在規避行為的理由包括:APAC進口時所申報的稅則號8413.91.9080,產品描述為“上部延伸管接頭(Upper Extension Nipple)”,美國海關與邊境保護局實際進行的檢查發現APAC進口的石油套管短節(OCTG pup joints)實際上并不是“上部延伸管接頭”。行業內“上部延伸管的接頭”是短螺紋管,并不是石油套管,所以不在征稅范圍內。而APAC進口的是石油套管短節是石油套管。且APAC沒有說明其進口的產品屬于“上部延伸管接頭”的原因,也未證明其不屬于涉案產品的范圍。

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    ???三、應對EAPA反規避調查的對策


    ?(一)建立和完善反規避調查的預警機制?

    比較EAPA發起的十六起反規避調查可以發現,美國海關與邊境保護局在對一種產品發起反規避調查后,后續很可能會對該產品再次發起調查。以金剛石鋸片為例,2017年3月22日,美國海關與邊境保護局對Diamond Tools Technology涉嫌從泰國轉運來自中國的金剛石鋸片產品發起反規避調查,隨后在2017年7月18日又對Power Tek Tool, Inc.和Lyke Industrial Tool, LLC涉嫌從中國進口金剛石鋸片發起了反規避調查。2018年7月25日,又對Lyke Industrial Tool, LLC.涉嫌通過泰國轉運來自中國的金剛石鋸片發起了反規避調查。其他產品也有類似的情況,比如在十六起調查中,對鋼絲衣架產品發起了兩次調查,對鋁擠壓型材發起了三次調查。?

    所以,對反規避信息的收集、了解和掌握,并建立相應的預警機制是應對反規避調查的重要內容。反規避是為了更好的實現反傾銷、反補貼措施的救濟效果,兩者存在很強的關聯性,因此在被采取反傾銷反補貼措施的同時要加強對于反規避的預防,建立反規避的預警名單。

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    (二)加強對于EAPA反規避調查規則的研究,并運用規則為我所用?

    我國大多數企業法律意識淡薄,對于出口貿易中的反規避法律制度知之甚少,而在相應的應訴中,由于缺乏這方面的專業人才,不熟悉調查的相關規則和具體實踐,造成了應訴中的重重阻礙。這些都導致了我國在之前的很多反規避案件中完全沒有采取救濟措施或者沒有充分利用相關的救濟規則來避免損失的進一步擴大。

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    (三)規范企業經營行為,避免反規避調查。?

    之所以會進行反規避調查,是因為實施反傾銷反補貼措施的國家或地區通過第三國轉運或組裝等方式來規避反傾銷稅和/或反補貼稅的征收。所以我國企業在進行海外投資時,不應該單純地為躲避反傾銷稅和/或反補貼稅而建立相關的組裝企業和深加工企業,而應該根據進口國的具體規定,科學地控制在第三國加工產品所使用的國產零部件在組裝/加工產品的總成本中所占的比重,使其在第三國投資生產的產品符合第三國以及美國的原產地規則,以盡可能的避免反規避調查。


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